Правовой статус сельской школы. Как городская школа может превратиться в сельскую? Закрытие сельской школы.

 

Около двух третей школ в России расположены в сельской местности. Несмотря на единые образовательные стандарты и требования к условиям реализации, которые не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов, между сельскими и городскими школами существуют отличия по всем значимым параметрам, таким как количество учеников, кадровая, финансовая обеспеченность, процесс преподавания, мотивация к обучению и др. На протяжении более чем десятка лет насущной является проблема закрытия сельских школ, на законодательном уровне именуемая «реструктуризацией».

Немало авторов посвятили свои исследования темам развития образовательного процесса на селе, инновационным процессам; написаны методические рекомендации по работе с ИКТ для сельских учителей; имеется большое количество статей, посвященных проблеме ликвидации сельских школ, на данную тему не раз проводились парламентские слушания. Попробуем освятить указанный материал в настоящей статье.

Отметим также, что в настоящее время кардинально изменилось законодательство об образовании. Вместо Закона РФ № 3266-1 от 10.07.1992 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» принят Федеральный закон "Об образовании". В настоящей статье будут освещены наиболее значимые моменты нового закона.

 

Правовой статус сельской школы

Сельская школа – это единственный интеллектуально - культурный центр села, и поэтому в прямой зависимости от ее деятельности находится решение многих вопросов на селе (из Концепции о реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности).

Сельская школа характеризуется малочисленностью, устаревшей материально - технической базой, слабым кадровым и недостаточным финансовым обеспечением, отсутствием или недостаточным развитием современных коммуникаций и транспортной инфраструктуры для организации подвоза обучающихся к школе, низкое качество образования (что в дальнейшем снижает конкурентоспособность сельских школьников при поступлении) и информационной насыщенности.

По словам сельских учителей, у сельских школьников меньше возможностей получить качественное профильное образование, так как малочисленные классы не выгодно делить на профили.

Из плюсов также - индивидуальный подход к ученикам по причине малочисленности школьников, лучшее усвоение материала. Однако есть и обратная сторона малочисленности - неумение работать в коллективе, отсутствие состязательности учеников, у которых не вырабатываются организаторские, лидерские и коммуникативные способности.

Несмотря на существенные различия между городскими и сельскими школами федеральные государственные образовательные стандарты, а также устанавливаемые в соответствии образовательные стандарты и требования должны обеспечивать единство образовательного пространства Российской Федерации (п. 3 ст. 7 Закона об образовании). Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности (ст. 12 Закона об образовании).

Дошкольные, общеобразовательные учреждения: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); учреждения дополнительного образования детей – все это типы образовательных учреждений, список которых не является исчерпывающим.

Таким образом, сельская школа – это муниципальное общеобразовательное образовательное учреждение, правовое регулирование которого обеспечено Законом Российской Федерации № 3266 - 1 от 10 июля 1992 года «Об образовании».

Ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст. 9) устанавливают, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными нормативными правовыми актами.

Сельская школа - это юридическое лицо, которое создается и регистрируется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 11 закона об образовании учредителем образовательного учреждения может быть Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, российские и иностранные коммерческие и некоммерческие организации, а также физические лица. Исходя из этого, образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).

Организация образовательного процесса в образовательном учреждении осуществляется в соответствии с образовательными программами и расписаниями занятий.

В силу статьи 31 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

Материально-техническое обеспечение образовательного процесса, использование и совершенствование методик образовательного процесса и образовательных технологий, в том числе электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов, установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премировании и др. относится к компетенции образовательного учреждения, за невыполнение этих функций образовательное учреждение несет ответственность.

Образовательное учреждение, в том числе сельская школа, должно иметь лицензию на осуществление образовательной деятельности и свидетельство о государственной аккредитации.

В соответствии со статьей 35 Закона об образовании управление муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию (в соответствии с Приказом Минобрнауки РФ от 24.03.2010 № 209) заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующего образовательного учреждения.

Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения избирается коллективом образовательного учреждения с предварительным согласованием кандидатуры (кандидатур) с учредителем либо без предварительного согласования либо избирается коллективом с последующим утверждением учредителем, также руководитель может быть назначен учредителем, в том числе с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; назначен Президентом Российской Федерации либо нанят учредителем (пункт 4 ст. 35 Закона об образовании).

Не допускается совмещение должности руководителя государственного и муниципального образовательного учреждения с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) как внутри, так и вне образовательных учреждений. Также не могут исполняться должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов (отделений) и по совместительству (п.п. 6, 7 ст. 35 Закона об образовании).

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Государственный надзор за соблюдением законодательства в области образования и государственный контроль качества образования осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (пункт 2 статьи 41 Закона об образовании).

Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансового обеспечения образовательной деятельности должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, за исключением субвенций местным бюджетам для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Не запрещено привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц. При этом нормативы и (или) размеры финансового обеспечения деятельности образовательного учреждения за счет средств учредителя не снижаются. Однако платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет.

Если порядком предоставления средств не установлено иное, государственные и муниципальные образовательные учреждения (за исключением образовательных учреждений, созданных в форме казенных учреждений) самостоятельно определяют направления и порядок использования своих средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников образовательных учреждений.

Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, может иметь самостоятельный баланс и лицевой счет (ст. 43).

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в лице соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, в случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательным учреждением вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях (п. 1 ст. 49).

Пункт 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» содержит правило, согласно которому деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Эти типовые положения являются подзаконными актами, призванными конкретизировать установления закона.

Так, в соответствии с Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года N 196 количество и наполняемость классов общеобразовательного учреждения (включая малокомплектное), расположенного в сельской местности, определяются исходя из потребностей населения (пункт 27), в то время как наполняемость классов и групп продленного дня общеобразовательного учреждения устанавливается в количестве 25 обучающихся (пункт 26).

Финансирование общеобразовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов в расчете на одного обучающегося в зависимости от вида общеобразовательного учреждения (напомним, общеобразовательные учреждения бывают: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования).

При этом для малокомплектных сельских общеобразовательных учреждений при определении норматива финансирования должны учитываться затраты, не зависящие от количества обучающихся. Привлечение общеобразовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования из бюджета учредителя (пункт 78 Типового положения).

 

 

 

Как городская (то есть физически находящаяся в городе) школа может превратиться в сельскую?

Для начала следует разобраться с видами образовательных учреждений.

Так, в соответствии п. 3 ст. 12 Закона об образовании 1992 года образовательные учреждения бывают:

- государственными;

- муниципальными;

- негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).

Государственные образовательные учреждения создаются Российской Федерацией или ее субъектом; муниципальные образовательные учреждения - муниципальными образованиями; негосударственные - гражданином (гражданами) и (или) юридическим лицом (юридическими лицами), за исключением Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

17.10.2012 Госдумой был принят в первом чтении проект закона «Об образовании в РФ». Новый закон, который вступит в силу в 2013 году, планирует заменить не только Закон «Об образовании в РФ» 1992 года, но и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В новом законе термин «общеобразовательное учреждение» заменен понятием «общеобразовательная организация». Ч. 1 ст. 22 закона закрепляет, что образовательная организация создается в формах, установленных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций, таким образом, отсылая нас к закону «О некоммерческих организациях».

Образовательные организации по новому закону также делятся на государственные, муниципальные или частные в зависимости от того, кем они созданы (ч. 2 ст. 22 проекта закона). Типы образовательных учреждений закреплены в ст. 23 Проекта закона и включают в себя дошкольные, общеобразовательные, профессиональные образовательные и образовательные организации высшего образования.

Проектом уточняется, что муниципальной является образовательная организация, созданная муниципальным образованием, а именно: муниципальным районом или городским округом.

Образовательная организация реорганизуется и ликвидируется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом (ч. 5 ст. 22).

В силу абз. 3 ч. 5 ст. 22 реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы и расположенных в сельской местности, допускаются только с согласия представительного органа соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация (а не как раньше: с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением).

Таким образом, со вступлением нового закона в силу ликвидировать сельскую школу станет гораздо проще.

Из этой нормы следует также еще один вывод: сельская школа может располагаться на территории городского округа, то есть в городе. Отметим, что может быть и наоборот в случае школы с большим количеством обучающихся (300 человек) и расположением за городом.

 

Приведем реальную ситуацию. В деревне Селищи Чудовского района Новгородской области с 2010 г. закрыта школа. Наполняемость классов составляла ниже 14 человек, в связи с чем школа была подвергнута процедуре реструктуризации. Местные дети (их около 40 человек) вынуждены ездить в Трегубовскую школу на школьном автобусе по федеральной автотрассе Москва – Санкт-Петербург.

 

Согласно действующему Трудовому кодексу РФ (ст.129 ТК РФ), заработная плата состоит из вознаграждения за труд, а также компенсационных и стимулирующих выплат.

Оклад (должностной оклад), ставка заработной платы педагогического работника зависит от занимаемой должности и уровня профессионального образования. Педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений размеры окладов и ставок заработной платы устанавливаются муниципальными правовыми актами.

Персональные выплаты работникам, в том числе за наличие квалификационной категории, предусматриваются локальными нормативными актами учреждения.

Специалистам устанавливается компенсационная надбавка за работу в сельской местности, увеличивающая оклад при тарифной системе оплаты труда.

Отсюда возникает вопрос, может ли городская школа приобрести статус сельской?

 

В соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ «О некоммерческих организациях» место нахождения некоммерческой организации определяется местом ее государственной регистрации.

Наименование и место нахождения некоммерческой организации указываются в ее учредительных документах. При этом наименование некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального учреждения, может включать указание на ее тип.

В силу ч. 1 ст. 9.1. ФЗ о некоммерческих организациях государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

Функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием осуществляются соответственно уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы.

Согласно ч. 2 ст. 13 решение о создании некоммерческой организации в результате ее учреждения принимается ее учредителями (учредителем). В отношении бюджетного или казенного учреждения такое решение принимается в порядке, установленном:

1) Правительством Российской Федерации - для федеральных бюджетных или казенных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации;

3) местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Согласно ст. 13.1. закона некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом установленного настоящим Федеральным законом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций.

Реорганизация образовательного учреждения осуществляется в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и законом об образовании.

В соответствии со ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами.

В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда.

В случаях, установленных законом, реорганизация юридических лиц в форме слияния, присоединения или преобразования может быть осуществлена лишь с согласия уполномоченных государственных органов.

Юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

При реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

Так, принятие решения о реорганизации и проведение реорганизации бюджетных или казенных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Следует иметь в виду, что изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией (согласно ч. 2 ст. 9.1. закона о некоммерческих организациях типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные).

При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения в порядке, устанавливаемом местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

Государственное или муниципальное учреждение при изменении типа вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензий, свидетельства о государственной аккредитации и иных разрешительных документов, выданных этому учреждению до изменения его типа, до окончания срока действия таких документов.

В рассматриваемой ситуации изменение типа организации не происходит. По сути, меняется юридический адрес школы. Соответственно, должны быть внесены изменения в устав. Изменения в устав бюджетного или казенного учреждения вносятся в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.

 

Приведем также некоторые существенные нововведения из нового законопроекта об образовании в РФ. Так, новый закон совершенствует систему видов и уровней образования в России с учетом международных документов (в частности, Болонской конвенции 1999г. и Международной стандартной классификации образования. Предусматривается четыре вида образования – общее (дошкольное, начальное, основное и среднее), профессиональное (среднее и высшее), дополнительное и непрерывное образование. Расширяется перечень прав и мер социальной поддержки обучающихся. Впервые на законодательном уровне закрепляются образовательные технологии (такие как дистанционные технологии, кредитно-модульная система и др.). Проект предусматривает и ответственность образовательной организации за некачественное образование. При этом ответственность будет наступать по нормам ГК об ответственности из договоров возмездного оказания услуг и подряда. За незаконное ограничение прав и свобод обучающегося, нарушение требований к осуществлению образовательной деятельности или образовательного процесса образовательная организация будет нести административную ответственность.

Закрытие сельской школы

 

Развитие образования на селе - не только педагогическая, но и экономическая проблема. Из-за небольшой наполняемости образовательных учреждений расходы на их содержание гораздо выше, чем городских школ.

Все множество проблем, определяющих развитие сельской школы, может быть сведено в четыре группы: экономические, демографические, структурные (социальные, социально-поселенческие, управленческие, организационные и т.д.), педагогические.

Проблемы сельской школы – это не вопрос сохранения одного из типов образовательных учреждений, это общенациональная проблема, связанная с судьбой самого государства. И потому программа сохранения и развития сельской малокомплектной школы должна носить общенациональный, государственный характер.¹

В силу п. 1 ст. 34 Закона об образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений устанавливается местной администрацией муниципального образования (отметим, что в 2010 году в Госдуме РФ рассматривался законопроект, запрещающий не только ликвидацию, но и реорганизацию сельских школ, но он не нашел поддержки).

В статьях 16 и 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» отражены вопросы реорганизации и преобразования некоммерческих организаций, одним из видов которых являются муниципальные учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 17 закона о некоммерческих организациях частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом.

В соответствии с п. 4 ст. 57 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

Однако довольно часто в судебные инстанции поступают жалобы граждан, права детей которых нарушаются ликвидацией сельских школ, в то время как п. 5 ст. 34 Закона об образовании установлен запрет на ликвидацию сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения без согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Встречаются и постановления местных администраций о присоединении сельских школ к другим образовательным учреждениям, которые также становятся предметом судебного рассмотрения.

Право ребенка на образование закреплено в статье 28 Конвенции о правах ребенка.

Согласно статье 17 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

В соответствии со статьей 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция РФ непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения, что выражено в ч. 5 статьи 34 Закона об образовании.

Кроме того п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлено, что принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.

Как видим, указанная норма не содержит обязательности проведения экспертной оценки в случае реорганизации образовательного учреждения.

Кроме того законодательство не содержит и требований к содержанию такого рода экспертных оценок, в связи с чем такие экспертные заключения зачастую содержат формальные либо надуманные обоснования целесообразности ликвидации школ.

Поэтому при подготовке экспертной оценки, которая оформляется, как правило, в виде заключения, уделять внимание следующим моментам:

- обязательное обоснование необходимости и причин ликвидации образовательного учреждения (сдачи в аренду, безвозмездное пользование);

- планируемые меры по обеспечению прав обучающихся на продолжение образования в других образовательных учреждениях;

- согласие учредителя образовательного учреждения, в которое будут переведены обучающиеся ликвидируемого образовательного учреждения (если таковые имеются на момент ликвидации), если этот учредитель не является
учредителем ликвидируемого образовательного учреждения;

- планируемые расходы на ликвидацию образовательного учреждения и на погашение его кредиторской задолженности (если таковая имеется);

- согласование с городским финансовым управлением источников финансирования планируемых расходов на ликвидацию образовательного учреждения и, в случае наличия, непогашенной кредиторской задолженности.²

Согласно п. 11 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время отнесена к вопросам местного значения.

Таким образом, по закону, ликвидировать сельскую школу без решения сельского схода невозможно. Однако приведем некоторые данные. Так, в 2003-2004 учебном году было закрыто 686 сельских общеобразовательных учреждений; в 2005 году к ним прибавилось еще 575, а в 2005-2006 учебном году - еще 654 школы. Как же чиновники обходят законодательство?

Приказом Министерства образования от 16.01.2002 № 103 была утверждена Концепция о реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, которая определила основные направления реструктуризации сети сельских общеобразовательных учреждений на период с 2002 по 2010 гг. 17.12.2001 было принято постановление Правительства РФ «О реструктуризации сельских школ».

Под реструктуризацией по смыслу указанной концепции понималась оптимизация региональной системы образования, обеспечивающая повышение качества образования за счет более эффективного использования материально - технических, кадровых, финансовых и управленческих ресурсов общеобразовательных учреждений на основе их концентрации и кооперации. Тем не менее, вместе с такими направлениями реструктуризации как создание сети базовых сельских школ, обеспечивающих более высокое качество знаний обучающихся, желающих получить среднее профессиональное и высшее профессиональное образование; создание центров и систем дистанционного обучения в сельских районах с экстремальными природными условиями и неразвитой транспортной сетью; создание комплексов, объединяющих общеобразовательные учреждения с образовательными учреждениями начального профессионального и среднего профессионального образования, учреждениями дополнительного образования, а также объектами социальной сферы, расположенными в сельской местности числится и такое направление как преобразование малочисленной начальной общеобразовательной школы в филиал общеобразовательного учреждения основного или среднего (полного) общего образования.

Государство задается вопросом, идти ли по пути реструктуризации, то есть через уменьшение числа сельских школ путем создания более крупных образовательных центров и обеспечения доставки к ним учащихся либо искать альтернативные способы решения проблем сельского образования: введение института земского учителя широкого профиля, модели "выездной учитель", создании социокультурных комплексов (включающих в себя библиотеку, школу, детский сад, оснащенный компьютером, подключенным к сети Интернет).³

Чиновники высказываются в пользу сокращения численности сельских школ, реорганизации и объединения, подкрепляя свою позицию тем, что в условиях демографического кризиса и миграции молодежи в город совершенно очевидно, что сеть школ, расположенных в сельской местности, не может оставаться прежней.⁴ Возникает такой вопрос: каково качество образования в этих школах, применительно к затратам? «Вот недавно показывали Нижегородскую область. Там в школе всего 1 ученик, на школу потрачено 800 тысяч рублей. У них капитальное двухэтажное здание со спортзалом. Они плачут, что им надо 2,5 млн рублей, а у них только 800 тысяч. Теперь давайте посмотрим на эту девочку, единственную ученицу. Вот наша ВШЭ считается весьма дорогим вузом. За эти 800 тысяч она могла бы обучаться у нас не то что год, а могла бы закончить полный курс обучения, причем на дорогом факультете менеджмента! За эти 800 тысяч в год девочке можно было бы обеспечить программу, по которой она вместе с родителями могла бы объездить весь мир и получить самое лучшее образование – это ведь реально! Ведь и вправду – очень большие деньги! И, кстати, она могла бы обучиться там так, что ей интересно было бы завести тот же агробизнес в родном селе!».⁵

Реструктуризация дает возможность, сконцентрировав ресурсы в больших школах, создать хорошо оснащенные компьютерные классы, ввести преподавание двух иностранных языков, привлечь опытных учителей, которые ранее были «разбросаны» по нескольким учебным заведениям. Такие школы становятся базовыми образовательными центрами. Система нормативного финансирования делает такие перемены экономически выгодными. Дешевле содержать одну большую школу, чем несколько маленьких. Следует отметить, что наиболее распространенной формой реструктуризации сельских образовательных учреждений стало объединение детских садов и школ в единые комплексы.⁶

 

Рассмотрим ситуацию. Местная администрация приняла решение о ликвидации сельской школы, поскольку здание, в котором была расположена школа, признано ветхим и аварийным в результате ведения горных работ, а других зданий, в которых можно было разместить общеобразовательное учреждение, не имеется. Данные обстоятельства администрация посчитала исключительными, при которых согласие схода жителей не требуется. В то же время по решению местной администрации в здании школы все же было проведено собрание, которое администрация признавала сходом жителей, ссылаясь на то, что процедура проведения и оповещения о сходе жителей не определена ни в одном нормативном документе.

Суд первой инстанции не признал сход жителей проведенным: из текста протокола собрания невозможно определить количество жителей поселения, принимавших участие в сходе, кроме того мнение именно жителей сельского поселения по вопросу ликвидации сельского образовательного учреждения не выяснялось, вопрос о ликвидации сельского образовательного учреждения на повестку не ставился и не решался, итогом собрания явились выборы экспертной группы.

Ненадлежащее состояние здания школы не является основанием для ее ликвидации, поскольку данный вопрос может быть решен в соответствующем порядке. Никакие обстоятельства исключительными быть признаны не могут, поскольку законодательством не предусмотрено каких-либо исключений, при которых указанная в ст. 34 Закона РФ "Об образовании" процедура ликвидации сельского образовательного учреждения не подлежит применению (Определение Пермского краевого суда от 14.10.2010 по делу № 33-8992).

Еще один момент, который нужно учитывать: в соответствии с п. 2.5. Санитарно эпидемиологических правил и нормативов, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 189 в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных учреждений должно предусматривать для обучающихся I ступени радиус доступности не более 2 км пешком и не более 15 минут, для обучающихся II и III ступени образования радиус пешеходной доступности не должен превышать 4 км. При расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательного учреждения и обратно. Время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону.

 

Адвокат Д. Растимешин проанализировал отрывки из книги «Правовые проблемы модернизации образования», подготовленной под научным руководством ректора Высшей школы экономики Я.И.Кузьминова коллективом авторов Т.Абанкиной, Э.П.Андрюхиной, А.И.Вавиловым, И.А.Рожковым, Б.Л.Рудником, из серии “Библиотека развития образования”, которые пытаются обойти запрет на ликвидацию сельских школ без проведения схода жителей и его согласия.

С учетом формулировки п. 5 ст. 34 закона об образовании, авторы указанной книги говорят о том, что ликвидировать сельскую школу можно и без схода жителей, населенных пунктов, обслуживаемых данной школой, используя в постановлении формулировку «реорганизация путем присоединения». Авторы полагают, что реорганизация малокомплектной сельской школы путем присоединения ее в качестве филиала к опорной школе в дальнейшем дает право учредителю закрыть этот филиал исходя из целесообразности такого закрытия без решения схода местных жителей, что не противоречит закону, в частности п.п. 1 и 2 ст. 34 Закона об образовании, согласно которым образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную некоммерческую образовательную организацию в соответствии с законодательством РФ, порядок реорганизации муниципальных образовательных учреждений устанавливается местной администрацией муниципального образования.

Между тем, авторы понимают, что в силу п. 4 ст. 57 Гражданского кодекса РФ при реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица первое из них считается реорганизованным с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенного юридического лица, но тем не менее ссылаются на то, что «принимаемые судами решения по одному и тому же вопросу часто носят противоположный характер».

Таким образом, преобразование сельских школ в филиалы основной или средней школы невозможно. В данном случае речь может идти о присоединении начальной школы к основной или средней. При этом такая реорганизация считается состоявшейся с момента внесения записи в ЕГРЮЛ о прекращении деятельности присоединяемого юридического лица. Таким образом, для начального общеобразовательного учреждения данный процесс не может считаться реоргани­за­цией, а является ликвидацией, которая в соответствии с гражданским законодательством не влечет перехода прав и обязанностей к другим лицам в порядке правопреемства. Поэтому считаем, что в моделях Концепции уместно говорить об объединении начальной и основной или средней школ путем их слияния вместо закрепленного в моделях преобразования начальных школ в филиалы. Необходимо также предусмотреть не только возможность их слияния, но и возможность расширения их сети, особенно в тех местностях, где существует объективная потребность в этом.⁷

В заключение, отметим, что согласно проекту Закона № 121965-6 «Об образовании в Российской Федерации» норма, которую закрепляет пункт 5 статьи 35 действующего закона об образовании, звучит иначе: теперь для реорганизации или ликвидации сельской школы необходимо будет только согласия представительного органа соответствующего городского округа или муниципального района, на территории которого расположена муниципальная образовательная организация (абз. 3 ч. 5 ст. 22).