Задачи инвестиционного регулирования

Смысл и суть административно-правового регулирования инвестиционного процесса заключается в установлении правовых норм, определяющих статус субъектов и объектов, а также условия и гарантии реализации прав участников инвестиционных отношений. Административно-правовое регулирование имеет место как на этапе преддоговорных отношений в инвестиционном процессе, так и на этапе договорных инвестиционных отношений. На преддоговорном этапе инвестиционный процесс также проходит несколько стадий. На федеральном уровне основной массив правовых норм, регулирующих инвестиционный процесс, содержится в Законе об осуществлении инвестиционной деятельности. В части административно-правового регулирования Закон определяет понятие объектов капитальных вложений, субъектов инвестиционной деятельности и их правовой статус, формы и методы государственного (муниципального) регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, обязательность проведения экспертизы инвестиционных проектов, а также государственные (муниципальные) гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности. Федеральный закон устанавливает лишь наиболее общие положения об осуществлении инвестиционной деятельности, осуществляет рамочное регулирование, недостаточное для реализации инвестиционных проектов, в связи с чем более подробную регламентацию преддоговорные инвестиционные отношения получают на региональном уровне. В Санкт-Петербурге действуют на настоящий момент два основных закона в этой сфере:

Закон Санкт-Петербурга от 30.07.1998 № 191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга»¹ (далее Закон СПб об инвестициях в недвижимость);

Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции»² (далее Закон СПб о порядке предоставления объектов недвижимости).

Поскольку предметы регулирования указанных законов идентичны: порядок и условия предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, в целях осуществления инвестиционной деятельности, если результатом такой деятельности является вновь созданное недвижимое имущество, - постольку в случае противоречия приоритет имеют поздние нормы, т.е. положения Закона о порядке предоставления объектов недвижимости. Помимо указанных законов в Санкт-Петербурге действует множество подзаконных актов (постановлений Правительства, распоряжений Губернатора), многие из которых были приняты до вступления в силу Закона СПб о порядке предоставления объектов недвижимости и не согласуются с ним. Анализ системы действующих правовых актов позволяет выделить следующие этапы в преддоговорных отношениях в процессе осуществления инвестиционной деятельности.

Этапы инвестиционной деятельности в Санкт-Петербурге

Первый этап инвестиционного проекта

Юридическим фактом возникновения административно-правовых отношений по предоставлению объекта недвижимости, находящегося в государственной собственности, для целей осуществления инвестиционной деятельности является заявление потенциального инвестора, которое он подает в уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга орган (ст.3-1 Закона СПб о предоставлении объектов недвижимости). Согласно пункту 1.6. Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1592³ (далее – Положение) таким органом является Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (далее - Управление инвестиций). Заявление должно содержать сведения о заявителе, краткое описание предполагаемого результата строительства (реконструкции) и его назначения (использования) и предпочтительную правовую форму предоставления объекта недвижимости. Примерная форма такого заявления утверждена Распоряжением Комитета по строительству Санкт-Петербурга от 28.10.2004 N 23⁴. В Управлении инвестиций заявление регистрируется в день его поступления. Все эти действия можно условно обозначить как первый этап.

Второй этап инвестиционного процесса

Второй этап – рассмотрение заявления Управлением инвестиций. Для подготовки сводного заключения о возможности рассмотрения заявления Управление инвестиций направляет запросы в органы исполнительной власти Санкт-Петербурга (в Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Комитет по управлению городским имуществом и др.), которые дают свои заключения в установленные сроки (п.2.3. – 2.6. Положения). В сводном заключении Управления инвестиций должен содержаться один из следующих выводов:

1. объект недвижимости включается в перечень объектов, предлагаемых для проведения торгов на право строительства и реконструкции или в перечень объектов, предлагаемых для проведения торгов на разработку документации;

2. заявление подлежит дальнейшему рассмотрению с целью принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта или о подготовке документации о целевом предоставлении объекта для реконструкции;

3. заявление подлежит возврату потенциальному инвестору с указанием причины возврата (в пункте 4 статьи 3-1 Закона СПб о предоставлении объектов недвижимости дан исчерпывающий перечень оснований возврата).

Третий этап инвестиционного процесса

Третий и четвертый этапы зависят от принятого на втором этапе решения Управления инвестиций. Если принято решение о дальнейшем рассмотрении заявления потенциальный инвестор направляет письменное обращение в соответствующий исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга в зависимости от вида и назначения реконструируемого или создаваемого объекта (п.3.3. Положения). Указанные органы готовят служебную записку на основании представленных потенциальным инвестором материалов о возможности согласования заявления потенциального инвестора и направляют ее Губернатору Санкт-Петербурга. По результатам рассмотрения служебной записки Губернатор составляет письменное поручение:

1) о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (подлежит исполнению Комитетом по строительству путем подготовки в установленном порядке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ);

2) о предоставлении объекта недвижимости для реконструкции.

Четвёртый этап инвестиционного процесса

Четвертый этап – принятие решения о целевом предоставлении объекта недвижимости или о проведении торгов на право строительства или реконструкции. Исчерпывающий перечень случаев целевого предоставления земельных участков, зданий, строений, сооружений и объектов незавершенного строительства установлен в статье 5 Закона СПб о предоставлении объектов недвижимости. Лицо, осуществляющее подготовку документации, направляет в Управление инвестиций подготовленный в соответствии с разделом 4 Положения комплект документации. Управление инвестиций готовит заключение о соответствии документации требованиям Положения и передает документацию в Комитет по строительству либо возвращает документацию лицу, ее подготовившему, с указанием о недостающих и (или) не соответствующих указанным требованиям материалах. Комитет по строительству осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости целевым назначением. Инвестиционные условия, содержащиеся в проекте постановления Правительства Санкт-Петербурга, устанавливаются в соответствии со статьей 8 Закона СПб о предоставлении объектов недвижимости. Комитет по строительству в трехдневный срок с момента принятия Правительством Санкт-Петербурга проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости целевым назначением направляет в Комитет по управлению городским имуществом документы, необходимые для заключения инвестиционного договора.

Если на втором этапе Управление инвестиций приняло решение о включении объекта недвижимости в перечень объектов, предлагаемых для проведения торгов на право строительства и реконструкции или в перечень объектов, предлагаемых для проведения торгов на разработку документации, то Управление инвестиций в течении двенадцати месяцев с момента утверждения Комитетом по строительству перечня объектов недвижимости для проведения торгов на право строительства и реконструкции подготавливает документацию и заключение о готовности документации для проведения торгов и направляет его в Комитет по строительству, который в свою очередь осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о проведении торгов на право строительства и реконструкции.

Таким образом, Закон о предоставлении объектов недвижимости и принятые во исполнение этого закона подзаконные акты регламентируют права и обязанности инвестора и соответствующих государственных органов, определяют порядок предоставления объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, для целей осуществления инвестиционной деятельности, предполагающий возникновение административно-правовых отношений. С одной стороны, между инвестором и соответствующими государственными органами складываются самостоятельные административно-правовые отношения, имеющие своим объектом предоставление объекта недвижимости. С другой стороны, принятое в рамках этих административно-правовых отношений Постановление Правительства о предоставлении объекта недвижимости является элементом сложного юридического состава возникновения дальнейших гражданско-правовых инвестиционных отношений. Столь подробное административно-правовое регулирование обосновывается тем, что в данном случае преддоговорные отношения складываются по поводу распоряжения государственной собственностью, включения ее в гражданский оборот. Любое управление государственной собственностью составляет полномочия исполнительных органов государственной власти и является предметом административно-правового регулирования.

Если не ограничиваться случаями, когда стороной инвестиционного договора становится публичный субъект, то административно-правовое регулирование преддоговорных инвестиционных отношений выражается в обязательности проведения государственной экспертизы всех инвестиционных проектов и в разрешительной системе, под которой понимается совокупность административно-правовых режимов, направленных на установление специальных требований и введение специальных процедур за их соблюдением, связанных с прохождением субъектами экономической деятельности процедуры получения разрешения⁵. Согласно статье 14 Закона об инвестиционной деятельности, все инвестиционные проекты независимо от источников финансирования и форм собственности объектов капитальных вложений до их утверждения подлежат экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации. Экспертиза проводится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»⁶. Согласно Приказу Росстроя от 16.03.2007 N 64 "О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" учреждением, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, уполномочено федеральное государственное учреждение «Главное управление государственной вневедомственной экспертизы (Главгосэкспертиза России) при Государственной комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу». Все инвестиционные проекты подлежат экологической экспертизе в соответствии с законодательством (в частности, в соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»⁷ и Законом Санкт-Петербурга от 30.10.2006 N 491-79 «О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге»⁸).

Разрешительная система регулирования инвестиционной деятельности включает в себя систему предоставления лицензий как признание профессиональной пригодности частного лица для осуществления предпринимательской деятельности. Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁹ предусматривает порядок выдачи разрешений на осуществление предпринимательской деятельности юридическим и физическим лицам после проверки их профессиональной пригодности. Разрешительная система, предусмотренная этим федеральным законом, является еще одним способом регулирования государством хозяйственной деятельности, включая инвестиционную. Например, одним из субъектов инвестиционной деятельности является заказчик-застройщик – юридические и физические лица, уполномоченные инвестором и организацией, специализирующейся на выполнении функций заказчика-застройщика. Для выполнения своих функций заказчик должен иметь государственную лицензию, которая выдается на основании Положения о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружение I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.02 №174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства» (с изменениями от 03.10.02 №731)¹⁰.

Таким образом, объем административно-правового регулирования преддоговорных инвестиционных отношений во многом зависит от субъектов и объектов последующих договорных отношений. Общим требованием ко всем инвестиционным проектам, независимо от форм собственности объектов капитальных вложений и источников финансирования является обязательность проведения государственной экспертизы и получение разрешений (лицензий) на соответствующие виды деятельности. Если стороной договора становится государство (муниципальное образование), а предметом – публичная собственность, преддоговорные отношения по передаче соответствующего объекта регламентированы достаточно детально, но только на региональном уровне. Такая подробная регламентация инвестиционной деятельности на региональном уровне, с одной стороны, свидетельствует о широком использовании субъектами РФ предоставленной им Конституцией РФ возможности правового регулирования административно-правовых аспектов инвестиционной деятельности. С другой стороны, отсутствие должной правовой регламентации инвестиционной деятельности на федеральном уровне сдерживает стремление частных инвесторов вкладывать средства в более масштабные проекты. В настоящее время инвестиции преимущественно вкладываются в регионы, а не в определенные сферы деятельности, которые не могут быть реализованы в регионах, а составляют вопрос федерального уровня, такие как авиационная, железнодорожная. В целях привлечения средств в развитие экономики всего государства, в глобальные, масштабные проекты, необходимо создать должное правовое регулирование инвестиционной деятельности на федеральном уровне.